對我國小產(chǎn)權房的幾點思考

　　對我國小產(chǎn)權房的幾點思考
　　
　　農(nóng)力
　　
　　隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，城市商品房的價格開始急劇上揚，而城市居民的資水平卻沒有相應的提高，導致人們對住房的需求很難得到滿足。于是，越來越多的人開始將目光投向價格相對便宜的小產(chǎn)權房，小產(chǎn)權房的出現(xiàn)不僅反應了我國目前房地產(chǎn)市場存在的問題，也反映出我國相關土地政策和法律所存在的缺陷。本文從小產(chǎn)權房的概念入手，分析其產(chǎn)生的原因，并指出小產(chǎn)權房的兩面性，最后在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)提出一些解決措施。
　　
　　現(xiàn)在幾乎中國所有的大城市都存在小產(chǎn)權房，小產(chǎn)權房的高利潤，吸引著大量的利益群體，開發(fā)商、村委會、購房者都參與其中。小產(chǎn)權房自其產(chǎn)生之日起就面臨著合法與非法的爭論，盡管有關部門明確表示其為非法的態(tài)度，但是卻沒有一部相應法律給予合法、合理的解釋。近幾年來，隨著城市房價的急劇上升，很多人仍然不顧各種風險去購買小產(chǎn)權房，而且有愈演愈烈的趨勢。由于小產(chǎn)權房還是一個模糊的概念，相關的法律法規(guī)并不明確，導致目前因小產(chǎn)權房引起的糾紛越來越多，于是關于小產(chǎn)權房應如何解決，究竟是合法還是非法就有了許多爭論。因小產(chǎn)權房涉及的群體眾多，而且在實踐中已經(jīng)愈演愈烈，并且已經(jīng)形成的客觀存在讓小產(chǎn)權房的解決必須慎之又慎，否則極有可能造成不穩(wěn)定的因素。筆者綜合考慮各方因素，撰寫此文，希望能給小產(chǎn)權房的解決提供一定的參考。
　　
　　一、小產(chǎn)權房的概念及特征
　　
　　所謂的小產(chǎn)權房，就是指建設在農(nóng)村集體所有土地上，向農(nóng)村集體組織以外的居民銷售的房屋[1]。它是屬于在農(nóng)村集體土地上開發(fā)的房子，開發(fā)商并沒有繳納土地出讓金和其他稅費。它不可以在房屋管理局獲得相關的產(chǎn)權證，只有小產(chǎn)權房所屬地的村委或者其他相關村政府部門頒發(fā)的房屋使用證。因此我國政府和建設部曾多次明文要求城市居民不要購買小產(chǎn)權房，它是不受保護的非法建筑�？墒侨杂泻芏噜l(xiāng)政府濫用農(nóng)村集體土地管理權違法建造小產(chǎn)權房。小產(chǎn)權房與正規(guī)開發(fā)銷售的完全產(chǎn)權房相比具有如下獨有的特征：
　　
　　（一）土地使用不合法是小產(chǎn)權房區(qū)別于完全產(chǎn)權房屋的主要特征
　　
　　依據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國的土地所有權分為國家所有和集體所有兩種。國家所有的土地在轉(zhuǎn)讓開發(fā)中由于其土地性質(zhì)的國有性，所以不會出現(xiàn)類似小產(chǎn)權房這樣的問題。小產(chǎn)權房主要是針對在集體土地的開發(fā)利用之中，由于未能遵守國家的相關規(guī)定導致手續(xù)不完備，從而使所建房屋在產(chǎn)權存在瑕疵。按照相關法律的規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的土地上興建商品房，必須經(jīng)過如下幾步程序：（1）先由國家征地，并將土地的利用性質(zhì)轉(zhuǎn)為建設用地；（2）由國家以掛牌拍賣 出讓等形式將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，同時由開發(fā)商向國家繳納規(guī)定數(shù)額的土地出讓金；（3）開發(fā)商建成商品房后出售給購房人；（4）由專門的政府機關向購房者頒發(fā)土地使用權證書和房屋所有權證書，確認其所購房屋的所有權。而小產(chǎn)權房則是直接在集體所有的土地上建房并出售，其間未經(jīng)過征地、繳納土地出讓金、頒發(fā)土地使用權證和房屋所有權證等程序，從而使所建房屋在用地上不合法律規(guī)定。
　　
　　（二）產(chǎn)權證書存在瑕疵是小產(chǎn)權房的另一重要特征
　　
　　房地產(chǎn)開發(fā)銷售，根據(jù)我國相關法律的規(guī)定應當具有俗稱的“五證”。所謂 “五證”是指《國有土地使用證》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《建設工程施工許可證》和《商品房銷售（預售）許可證》。只有上述“五證”齊全的商品房才能公開出售。《國有土地使用證》是證明開發(fā)商通過合法程序取得土地使用權的證明。[2]小產(chǎn)權房由于沒有經(jīng)過征地繳稅等環(huán)節(jié)，所以并不具有《國有土地使用證》。根據(jù)《中華人民共和國物權法》第九條的規(guī)定：“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力�！狈课輰儆诘湫偷牟粍赢a(chǎn)物權，所以其產(chǎn)權的合法取得應當經(jīng)過法律規(guī)定的登記程序。房屋登記在我國的法律實踐中表現(xiàn)為房產(chǎn)證的發(fā)放。而且根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》及《土地管理法實施條例》的規(guī)定，房產(chǎn)證只能由縣級以上人民政府的房產(chǎn)管理部門頒發(fā)才是合法有效的，其他任何單位都無權發(fā)放。小產(chǎn)權房實際上不具有此類產(chǎn)權證書，因此在房屋產(chǎn)權上存在較大的瑕疵。
　　
　　二、小產(chǎn)權房的分類
　　
　　實踐中，小產(chǎn)權房主要有以下幾種：1.政府和原國有企業(yè)事業(yè)單位的部分產(chǎn)權房。例如鐵路的房屋，一些大型企業(yè)的房屋，只能在鐵路和單位內(nèi)部流通，而且有些單位還要求在流通前經(jīng)過單位主管部門的批準；2.經(jīng)濟適用房。經(jīng)濟適用房因享有國家補貼政策，購房者不能隨意流通和處分，若要處分需要符合購買年限和補交相應費用，如土地出讓金稅金；3.開發(fā)商開發(fā)建設的不符合《城市房地產(chǎn)管理法》相關條件的房屋。例如缺少土地使用證或者缺少規(guī)劃許可證，導致購房者無法取得產(chǎn)權；4.村委會建造于農(nóng)村集體土地上的房屋。這些房屋一般會由村委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)一個證書，又被稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”、“農(nóng)民房”。這些房屋的建設不僅不符合《城市房地產(chǎn)管理法》相關條件，而且還不繳納各種稅費[3]。
　　
　　以上四種房屋中第一種正在進行房改，正在當?shù)卣�府的領導下進行“產(chǎn)權化”；第二種經(jīng)濟適用房從有這類房屋開始，購房者享有的權利就是明確的，只要符合相關條件就可以流通和轉(zhuǎn)讓；第三種需要開發(fā)商補辦各種手續(xù)，補交各種費用，取得相關許可證后就可以使購房者辦理產(chǎn)權，而且隨著行政許可的嚴謹，這種房屋幾乎已經(jīng)不存在了�？梢哉f以上三種雖是小產(chǎn)權房，但都有解決辦法。但第四種“農(nóng)民房”至今還沒有解決辦法，而且在實踐中產(chǎn)生大量問題的恰恰是這“農(nóng)民房”，在實踐中愈演愈烈的也是這些“農(nóng)民房”。 因為“農(nóng)民房”價格便宜，在房價高漲的現(xiàn)在，它極大地滿足了老百姓的需求。
　　
　　三、小產(chǎn)權房出現(xiàn)的原因
　　
　�。ㄒ唬┎粩喔邼q的房價是小產(chǎn)權房產(chǎn)生的市場原因
　　
　　如今的房價少則幾千，動輒上萬，北京、上海等大城市的房價更是高得不能承受，很多人只能望房興嘆。而“居者有其屋”是一個老百姓最基本的需求，所以小產(chǎn)權房就此產(chǎn)生了。由于小產(chǎn)權房沒有土地費用和相關稅費，價格比大產(chǎn)權房便宜許多。為了“居者有其屋”，很多老百姓成為購買者況且真正需要住房的人并不是十分介意有沒有大產(chǎn)權，這與投資購房不同，因為便宜所以購買，而且房價不斷上漲，購買者就會越來越多。有了需求，按照市場規(guī)律，當然就會有供給，所以小產(chǎn)權房就愈演愈烈了[4]。
　　
　�。ǘ�）市場需求加快了“小產(chǎn)權房”的發(fā)展
　　
　　小產(chǎn)權房市場份額的逐漸擴大，也體現(xiàn)了市場對資源配置的自我調(diào)適功能。市場需求增加時，房價也會上揚，當過高的房價抑制了購房者的需求時，市場的注意力就開始向低成本的小產(chǎn)權房方向轉(zhuǎn)變；在建設新農(nóng)村的道路上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了補貼財政也需要小產(chǎn)權房帶來的效益。另外，小產(chǎn)權房規(guī)模的大小取決于城、鄉(xiāng)基于各自公共產(chǎn)品的供求關系。在購房者體會到“小產(chǎn)權房”帶來的價格優(yōu)勢時，對它的需求自然就上去了。總之，如果房地產(chǎn)市場的價格壓力與供需矛盾一直得不到緩解的話，小產(chǎn)權房也會一直的持續(xù)下去。
　　
　�。ㄈ�）建設者的利益驅(qū)使
　　
　　房地產(chǎn)開發(fā)是目前公認的高回報率行業(yè)，幾乎所有的人都想涉足這一行業(yè)。這其中有以房地產(chǎn)開發(fā)為主業(yè)的企業(yè)，但也有相當一部分非以房地產(chǎn)為主業(yè)的企業(yè)。據(jù)新聞報道，在今年的青交會上， 一向以電器為主業(yè)的海爾、海信等也大規(guī)模涉足房產(chǎn)領域，可見房地產(chǎn)項目的巨大誘惑力。 據(jù)相關調(diào)查顯示，房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤率高達 30%，有的甚至高達50%， 該利潤率遠遠高于其他行業(yè)。正是由于房產(chǎn)行業(yè)的高回報率和購房者旺盛的市場需求，吸引了包括村委會在內(nèi)的眾多投資者投資于房地產(chǎn)行業(yè)。村委會開發(fā)建設的小產(chǎn)權房在價格上雖然遠遠低于普通市場上銷售的房屋，但由于開發(fā)小產(chǎn)權樓盤時沒有繳納土地出讓金等各項稅費，因此即使其以低于市場的價格銷售，也會有不菲的收益回報[5]。
　　
　�。ㄋ模┬罗r(nóng)村建設發(fā)展的需要
　　
　　小產(chǎn)權房未得到國家產(chǎn)權部門的認可，甚至缺乏必要的手續(xù)，其中一個很重要的因素就是新農(nóng)村建設。“十一五”國家提出建設社會主義新農(nóng)村，但地方政府資金窘迫，很難擔負建設的重任，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便與開發(fā)商合作，得到上級政府批準后，以農(nóng)村土地為基礎搞開發(fā)建設，所建房屋一部分低價出售給村民，另一部分出售給城市居民獲取潤。更直白的說，小產(chǎn)權房搭了新農(nóng)村建設的便車。
　　
　　（五）現(xiàn)行土地管理法律制度的不完善
　　
　　農(nóng)村的土地屬村民集體所有，但村民對集體所有的土地在實踐中無法實現(xiàn)所有權，既不能隨意收益也不能隨意處分，農(nóng)村集體土地的所有權內(nèi)容幾乎沒有法律進行相應的體現(xiàn)。我國《土地管理法》明確表明農(nóng)村的土地屬村民集體所有，也就是說村民對土地享有所有權，而所有權是一種財產(chǎn)權，也就是說村民對土地應該享受到財產(chǎn)化的利益。但縱觀我國法律，除在《民法通則》第74 條第 3 款規(guī)定“集體所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收”之外，再找不到村民對其土地所有權的權利內(nèi)容和保護�！段餀喾ā返� 151 條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”�！段餀喾ā返�153 條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。這兩條規(guī)定表明集體土地是有財產(chǎn)性權利內(nèi)容的，但權利內(nèi)容應由土地管理法等法律予以明確和規(guī)范，但現(xiàn)行的土地管理法在這方面又沒有相應規(guī)定，這就給集體土地上建小產(chǎn)權房留下了空間。而且《物權法》明確表明集體土地可作為建設用地，宅基地使用權可以轉(zhuǎn)讓，只是需要相關法律法規(guī)予以規(guī)范，現(xiàn)在的小產(chǎn)權房正是這兩類房屋，所以說現(xiàn)在的小產(chǎn)權房不違反我國大的法律框架，只是因沒有具體操作規(guī)范導致“亂象叢生”[6]。
　　
　　四、小產(chǎn)權房的存在是一把“雙刃劍”
　　
　�。ㄒ唬┬‘a(chǎn)權房存在的積極意義
　　
　　小產(chǎn)權房不被社會認同，但仍有巨大的潛在市場，必然它的積極意義。首先，小產(chǎn)權房是在房地產(chǎn)市場的價格壓力與需矛盾的雙重作用下孕育而生的，它的價格低廉、交易簡單，從而以更好的平抑房價。房屋的供應量與房價是成反比的，供應量增大房價就會下滑，小產(chǎn)權房增加了住房的供應量，有利于平抑快增長的房價，同時也減輕政府調(diào)控房價的壓力。其次，促進新農(nóng)村建設。社會主義新農(nóng)村建設是國家重點發(fā)展方向，在農(nóng)村建設小產(chǎn)房，可以吸引更多的城市居民，從而提高了農(nóng)村的整體素質(zhì)，有于新農(nóng)村建設，為農(nóng)村帶來新的發(fā)展機遇，加快農(nóng)村向城市化邁進步伐和新農(nóng)村建設的步伐。再次，緩解了城市住房壓力。由于社會障性住房的利潤空間較小，開發(fā)商常常不愿意開發(fā)，迫于國家的宏政策，雖然開發(fā)了一部分，但對于巨大的社會需求仍然是杯水車薪社會保障性住房的供求矛盾也是導致房價上漲比較嚴重的原因。小產(chǎn)權產(chǎn)權房如果在交納一定的土地出讓金或部分稅費后，可以轉(zhuǎn)化為會保障性住房，會在一定程度上彌補政府職能的缺位[7]。
　　
　�。ǘ�）小產(chǎn)權房存在的消極意義
　　
　　1、小產(chǎn)權房會浪費大量的資源。
　　
　　小產(chǎn)權房的開發(fā)會不利于節(jié)約經(jīng)濟資源，主要體現(xiàn)在利用集體土地使用權修建大量的豪華別墅。另一方面由于小產(chǎn)權房的價格低廉，就是因為小產(chǎn)權房在建設土地、建筑材料以及施工技術等方面沒有政府有關部門的監(jiān)管，質(zhì)量難免會偷工減料，甚至減少小區(qū)的配套設施建設。最為根本的是，由于小產(chǎn)權房的不合法性，極可能在將來會面臨被拆除的窘境，造成不必要的經(jīng)濟資源浪費。
　　
　　2、對房地產(chǎn)市場的造成沖擊
　　
　　擾亂房地產(chǎn)市場秩序。小產(chǎn)權房比商品房的價格低了很多，對房地產(chǎn)價格造成巨大的沖擊。這些低價小產(chǎn)權房在很大程度上會對本已岌岌可危的房地產(chǎn)市場造成更大的影響，比如已建成的商品房很有可能會面臨被迫空置的局面。一旦商品房出現(xiàn)空置賣不出去的問題，就會導致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金回籠出現(xiàn)問題，繼而引發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的倒閉的可能。而開發(fā)商在開發(fā)、建造房屋時的資金很大程度上是來源于銀行的，這又會使得銀行業(yè)產(chǎn)生大量壞賬。這種多米諾效應是十分可怕的。
　　
　　3、不利于保護小產(chǎn)權房購房者
　　
　　首先，小產(chǎn)權房由于自身不具備相關的產(chǎn)權證，不能公開合法的轉(zhuǎn)售。由于小產(chǎn)權房沒有完整的物權，購買者在轉(zhuǎn)售住房時難以公開上市交易。其次，購買者在購買二手的小產(chǎn)權房之后很可能面臨一些產(chǎn)權糾紛問題，而小產(chǎn)權房又沒有在相關部門登記注冊，這會導致購買者得不到法律的有效保護。
　　
　　五、解決小產(chǎn)權房問題的措施與途徑
　　
　�。ㄒ唬┩晟莆覈�小產(chǎn)權房的法律制度
　　
　　小產(chǎn)權房的困境根源在于我國目前的城鄉(xiāng)二元土地制度不合理，該制度嚴重落后于時代發(fā)展的要求。因此，必須對我國土地管理法律制度實行改革，構建與市場經(jīng)濟相適應的土地法律制度。我國新頒布的《物權法》是規(guī)范財產(chǎn)關系的基本法，對我國農(nóng)村集體土地進行了概括性的規(guī)定，需要土地管理法規(guī)進一步細化。我國《憲法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓，《憲法》是我國根本大法，該條規(guī)定是我國農(nóng)村集體土地法律制度改革的基礎�！锻恋毓芾矸ā窇�該以《憲法》為基礎，對與保護我國農(nóng)民集體土地權益相矛盾的法律條款作相應修改，對《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權行使的各種不合理限制予以取消讓我國廣大農(nóng)民享有農(nóng)村集體土地非農(nóng)化進程中的土地所有權、收益權、發(fā)展權和處分權等各種權益，逐步實現(xiàn)《土地管理法》的體系修改[8]。
　　
　�。ǘ�）完善土地征用法規(guī)，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權
　　
　　正當公平、公正、合理的行政征用補償原則是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家普遍遵循的原則。而現(xiàn)實中在一些地區(qū)一些部門以“公共利益需要”為旗號低價征用農(nóng)民土地后再轉(zhuǎn)讓獲取增值收益，實際上保護了一些企業(yè)、單位甚至個人的利益群體的小團體利益。不是以工補農(nóng)以城促鄉(xiāng)，而是以農(nóng)補、以鄉(xiāng)補城。因此，應明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農(nóng)民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權，把征用農(nóng)民土地的過程變成一個平等財產(chǎn)權利主體交易的過程，合理分配政府、開發(fā)商、農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民在征地過程中應獲得的增值收益。
　　
　�。ㄈ�）構建合理、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制
　　
　　在產(chǎn)權明晰的前提下，按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，是建立現(xiàn)代商品化農(nóng)業(yè)以及進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。為此，一方面應通過政策 法規(guī)的調(diào)整，較少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制；另外應加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進程，根據(jù)各地區(qū)的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉(zhuǎn)方式，建立合理的價格機制和補償機制，減少目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機構建設，大力加強流轉(zhuǎn)所需的各項經(jīng)濟、法律環(huán)境建設[9]。
　　
　�。ㄋ模┍M快解決現(xiàn)存的小產(chǎn)權房問題
　　
　　1、嚴格禁止新開發(fā)建設小產(chǎn)權房
　　
　　在新的法律和政策出臺之前，必須嚴格禁止新的小產(chǎn)權房開工建設，以確�，F(xiàn)行法律的有效落實。如果一邊解決現(xiàn)存問題，一邊又出現(xiàn)新的小產(chǎn)權房，那么這一問題將永遠解決不了，只有政府態(tài)度鮮明地執(zhí)行現(xiàn)有法律，才會有效遏制小產(chǎn)權房的繼續(xù)泛濫。
　　
　　2、針對不同形式的小產(chǎn)權房屋，分類審視，核發(fā)不同的產(chǎn)權證書
　　
　　如果購買小產(chǎn)權房屋的購房者的條件經(jīng)過核實符合國家有關經(jīng)濟適用房或者限價房的購買規(guī)定時，可由相關部門相應的核發(fā)經(jīng)濟適用房或者限價房所有權證書。(www.gymyzhishaji.com)對于此類房屋在日后使用中的出租、轉(zhuǎn)讓也依照國家有關經(jīng)濟適用房或者限價房的相關規(guī)定進行；如果小產(chǎn)權房屋的購買人補繳了土地出讓金及相關稅費，那就應當核發(fā)普通的房屋所有權證書。此時的房屋轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ纳唐贩�。購房人可以自由合法的居住、出租、轉(zhuǎn)讓。房屋通過市場流通轉(zhuǎn)讓也不再受任何限制；如果該小產(chǎn)權房屋既不符合國家有關經(jīng)濟適用房和限價房的有關規(guī)定，購房者也不補繳土地出讓金和相關稅費的，由發(fā)證機關核發(fā)特殊房屋所有權證。持有此類房屋所有權證書的購房人可以自己居住，但在未來房屋的所有人變更時，應當補繳土地出讓金和相應的稅費[10]。
　　
　　3、對于嚴重違法的小產(chǎn)權房屋謹慎拆除
　　
　　如果開發(fā)建設的小產(chǎn)權房屋非法侵占了基本農(nóng)田，致使耕地遭受破壞的，可以考慮強制拆除，恢復耕地原狀。此外，對于影響防洪泄洪、危害國防安全、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境而修建的小產(chǎn)權房屋，也應予以拆除。
　　
　　總之，小產(chǎn)權房是在特殊的市場環(huán)境下產(chǎn)生的經(jīng)濟現(xiàn)象，說它合法，它不具備合法的特征；全盤否定，它在平抑房價瘋漲，解決市場供需矛盾上起了一定的積極作用。因此，只有在完善相關的法律體系和土地所有權制度后，才能對它進行正確的界定。筆者對小產(chǎn)權房看法是：本著“以人為本、和諧發(fā)展”的理念，盡快使小產(chǎn)權房走入正確軌道。

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