環(huán)境執(zhí)法要與時俱進

    隨著改革開放和現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，環(huán)保法制工作在不斷發(fā)生變化。對環(huán)保法制工作的認識，也要根據(jù)實際情況的變化而不斷提高。我們結合各自單位的工作實際，在對當前環(huán)保執(zhí)法工作面臨的新變化和新特點進行分析的基礎上，提出若干對策建議。

    一、環(huán)境執(zhí)法的新變化

    1、公眾環(huán)境意識的變化

    近年來黨中央提出建設社會主義法治國家的目標，公民的民主權利提升，維權意識增強。另一方面，全社會乃至全球對環(huán)境保護的日益重視，環(huán)境形勢的日益嚴峻。這些因素使公眾比以往更加關心生存、生活環(huán)境，更主動地參與環(huán)境保護和建設，依法保護自己權益的意識不斷增強。各種形式的民間環(huán)保社團組織紛紛成立，他們在環(huán)境法制宣傳、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育等方面發(fā)揮了重要作用。各級人大代表、政協(xié)委員越來越關注環(huán)境問題，各級人大、政協(xié) “兩會”有關環(huán)境保護的建議、提案占相當比重，并逐年增加。比如河北省環(huán)保局與河北電視臺《綠色家園》節(jié)目，通過對環(huán)境違法行為和案件查處情況的報道，增強了全社會的環(huán)境意識和法制觀念。廣大群眾通過舉報、信訪，以及訴諸法律等途徑，維護自身的環(huán)境利益。積極適應了公眾環(huán)境意識的變化，并從公眾反映的環(huán)境問題中，發(fā)現(xiàn)新情況，分析新問題，研究新對策，下力解決公眾反映的環(huán)境問題，改善環(huán)境質量，成為環(huán)境執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點。

    2、執(zhí)法主體的新變化

    環(huán)境保護由環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管的方式、手段，特別是如何相互配合，對這些重要問題現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏明確的界定。例如現(xiàn)在防沙治沙執(zhí)法歸林業(yè)部門，水資源保護執(zhí)法歸水利部門，農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法歸農(nóng)業(yè)部門，社會生活噪聲執(zhí)法歸公安部門，土地利用和礦山開發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國土資源部門，海洋污染防治歸海洋部門。我國入世后面對的一些重要問題如綠色食品等環(huán)保產(chǎn)品的認證、環(huán)保產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品市場準入等方面，也都有相應的執(zhí)法部門。這種狀況，是當前和今后一個時期環(huán)保執(zhí)法工作中的重要特點。環(huán)保執(zhí)法主體多元化，需要以法律為依據(jù)加強統(tǒng)一監(jiān)管，對各有關執(zhí)法主體的職責和執(zhí)法主體之間的關系進行規(guī)范，避免多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為。尤其要防止和克服部門之間借執(zhí)法來爭奪各自的利益，損害環(huán)境保護整體利益。

    3、執(zhí)法對象的變化

    隨著改革開放，多種所有制、多種經(jīng)濟成分，尤其是個體、私有、合資合作、混合所有制經(jīng)濟迅速發(fā)展，特別是我國加入世貿(mào)組織后，會有大量外資企業(yè)進入，執(zhí)法對象呈現(xiàn)多面性特點、分散化趨向。這種變化，對環(huán)保管理部門提出了兩個方面的要求：一是進一步明確界定執(zhí)法對象與執(zhí)法主體之間的關系；二是以發(fā)展生產(chǎn)力為根本目的，保護好執(zhí)法對象的利益，為執(zhí)法對象提供良好的服務。為此，要努力研究、分析執(zhí)法對象需要何種有效的管理和服務，環(huán)保部門能夠給予他們哪些方面的管理和服務，如何根據(jù)執(zhí)法對象的新變化，貫徹好環(huán)保法律、法規(guī)和方針政策，履行好行政執(zhí)法職能，這是我們面臨的新課題

    4、環(huán)境保護任務及其管理方式的變化

    環(huán)境保護工作經(jīng)過二十多年的不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)形成了一套比較健全的法律體系和運作方式，但隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，特別是我國加入WTO后，對環(huán)境保護工作提出的新任務、新要求。

    二、環(huán)境執(zhí)法要做到四個延伸和六個轉變

    新的形勢下，依法做好環(huán)境管理工作，行政管理方式和內容要適應環(huán)境保護發(fā)展的要求，必須進行相應的轉變，我們將之歸納為四個延伸和六個轉變。

    四個延伸是：由污染防治向生態(tài)保護延伸；由防治大中型企業(yè)污染向防治各類小企業(yè)、小攤點污染延伸；由重點治理第二產(chǎn)業(yè)向第一、第三產(chǎn)業(yè)延伸；由城市綜合整治向農(nóng)村環(huán)境治理、保護延伸。

    六個轉變是：由就環(huán)保抓環(huán)保的習慣定式，向建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制轉變，努力促進環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展；由單純污染防治向優(yōu)化投資環(huán)境與營造生態(tài)環(huán)境新優(yōu)勢轉變，自我加壓，拓寬環(huán)保責任領域；由分散的點源治理向區(qū)域、流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結構的調整轉變；由行政手段為主向運用法律手段為，輔以必要的行政、經(jīng)濟、技術等綜合手段轉變，提高環(huán)境管理水平；城市環(huán)保事業(yè)由過去政府包辦、直接管理向發(fā)揮市場機制作用，按經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展環(huán)保事業(yè)轉變；由單要素的管理向多要素、全系統(tǒng)的綜合管理轉變（不是傳統(tǒng)的林管林、草管草、水管水）。

    總之，環(huán)境行政執(zhí)法工作要在充分尊重實際的基礎上，加強主體職能建設，使行政管理進一步向規(guī)范化、程序化、法制化發(fā)展。

    三、開創(chuàng)環(huán)保法制工作新局面

    環(huán)保實際工作者和環(huán)境法學者都應認真分析環(huán)保法制工作的變化，深化認識，進一步解放思想、與時俱進、開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)環(huán)保法制工作新局面。

    1、致力于改善環(huán)保執(zhí)法環(huán)境

    執(zhí)法環(huán)境包括的內容很多，但是關鍵點是認識問題，是黨委、政府和有關部門支持問題。做好統(tǒng)一思想認識的工作，是適應客觀環(huán)境搞好行政執(zhí)法的一項基礎性工作。把統(tǒng)一思想認識，爭取黨委、政府和有關部門支持與加強環(huán)境執(zhí)法一起抓，是行政執(zhí)法搞得好的地方的重要經(jīng)驗。因此，各級環(huán)保部門應經(jīng)常向黨委和政府匯報、請示環(huán)保執(zhí)法工作，取得黨政領導的支持；加強與計劃、經(jīng)貿(mào)、工商、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設、水利等有關部門的協(xié)調與溝通，取得它們的配合和支持，真正貫徹落實環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負責制度，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

    2、致力于構建地方環(huán)境保護法規(guī)體系

    自1979年國家制定《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》以來，經(jīng)過20多年的努力，國家已經(jīng)頒布了6部環(huán)境保護法，近30部環(huán)境行政規(guī)章和70多件部門規(guī)章。

    河北省以國家的環(huán)境立法為指針，從實際出發(fā)，按照急需先立、原則性與靈活性相結合、突出地方特色、解決實際問題的原則，近年來也加快了地方環(huán)境立法步伐，省人大常委會已先后制定或批準制定了《石家莊市崗南、黃壁莊水庫水源污染防治條例》（1998）、《河北省

海域管理條例》（1999）、《石家莊市大氣污染防治條例》（2000）、《河北省實施〈固體廢物污染環(huán)境防治法〉辦法》等五部地方性環(huán)保法規(guī)，省政府及三個較大市政府分別制定了《河北省環(huán)保產(chǎn)業(yè)管理暫行辦法》（1997）、《河北省陸上石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理辦法》（1999）、《石家莊市噪聲環(huán)境管理辦法》（1999）、《河北省電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》（2000）、《邯鄲市滏陽河污染綜合整治規(guī)定》（2000）、《河北省放射性污染防治管理辦法》（2001）、《河北省環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2001）等9部規(guī)章，初步構建了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的地方環(huán)保法規(guī)體系框架，為河北省的環(huán)保執(zhí)法提供了有力的法律依據(jù)和保障。

    但是，隨著環(huán)保工作的快速發(fā)展，環(huán)境管理對法規(guī)體系的完善提出了新的挑戰(zhàn)，這就需要在法制建設中抓住健全和完善法規(guī)體系這個重點，突出地方特色，加快立法步伐，構建銜接緊密、相對完善的地方環(huán)境法規(guī)體系，為環(huán)保執(zhí)法提供更加有力的法律保障。

    3、致力于理順執(zhí)法主體之間的關系

    環(huán)境保護是一項社會系統(tǒng)工程，涉及眾多的領域和方面，單靠環(huán)保部門“包打天下”是解決不了問題的，必須廣泛動員聯(lián)合各方力量一起來干。但是，這也會帶來多頭執(zhí)法的弊端。環(huán)境保護執(zhí)法主體的多元化和規(guī)范化建設之間缺乏協(xié)調和配套，影響了法律效用的發(fā)揮。因此，一要根據(jù)環(huán)保法律、法規(guī)和關部門分工負責制度的規(guī)定，明確了相近相關部門所負的環(huán)保職責，重點理順與計劃、經(jīng)貿(mào)、國土資源、農(nóng)業(yè)、建設、林業(yè)、工商等部門的關系。環(huán)保部門切實履行好環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責，實行“五統(tǒng)一”制度，即統(tǒng)一環(huán)境保護法規(guī)、統(tǒng)一環(huán)境標準、統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、統(tǒng)一環(huán)境保護信息發(fā)布；努力爭取有關部門支持，加強協(xié)調配合，加強了綜合執(zhí)法。

    4、致力于規(guī)范執(zhí)法行為和程序

    執(zhí)法人員必須從觀念上實現(xiàn)兩個轉變，即由權力至上向法律至上轉變，由人治向法治轉變，并根據(jù)法律規(guī)范執(zhí)法，按照程序履行職責，在行政執(zhí)法中做到不越位、不缺位、不錯位。環(huán)保系統(tǒng)應繼續(xù)深化和完善行政執(zhí)法責任制，進一步明確每個執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法任務、權限、標準、程序及違法執(zhí)法、不作為應承擔的責任。完善行政處罰報告和備案制度，深入開展環(huán)境行政處罰、行政復議案件和法律文書的分析、檢查活動。在行政處罰、行政復議、排污費的征管用、建設項目審批、污染控制、污染防治設施運行等方面，制定和完善工作程序和廉政規(guī)范。強化了執(zhí)法人員執(zhí)法資格管理，合格的才能辦理和年檢執(zhí)法證件，不合格的允許補考一次，再不合格的調離執(zhí)法崗位。進一步規(guī)范委托執(zhí)法行為，明確委托的執(zhí)法權限范圍、執(zhí)法要求、執(zhí)法標準、備案監(jiān)督等內容，使受委托單位在規(guī)范和制度的約束下進行環(huán)保執(zhí)法活動。同時，加強法制培訓工作。

    5、致力于建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制

    隨著環(huán)保執(zhí)法的深入，監(jiān)督機制越發(fā)顯得重要，它是保證環(huán)保執(zhí)法沿著正確的方向發(fā)展的必不可少的條件，因此，應加強執(zhí)法責任機制、執(zhí)法監(jiān)督機制、權力制衡機制的建設。在實際工作中，主動向人大常委會匯報環(huán)保執(zhí)法工作，接受人大常委會的法律監(jiān)督；建立執(zhí)法過錯責任追究制，對執(zhí)法過錯行為給予責任追究。積極推行政務公開，把行政執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結果、廉政工作制度、文明辦公規(guī)范、便民措施、舉報辦法和電話等，一律向社會公布，把我們的執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下，加強社會和輿論的監(jiān)督。同時，要建立和完善了上級對下級環(huán)保部門的層級監(jiān)督，加強行政復議、備案等工作，使層級監(jiān)督規(guī)范化和經(jīng)�；�。實行了執(zhí)法考核評議制度，對經(jīng)考核評議不合格的，要限期調離執(zhí)法崗位。

    6、致力于嚴格執(zhí)法，依法行政

    環(huán)保執(zhí)法工作要始終緊緊圍繞“一個宗旨”， 就是認真保護環(huán)境， 切實改善環(huán)境質量，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。保障環(huán)境安全，改善環(huán)境質量，代表了廣大人民群眾的根本利益，也完全符合江澤民總書記講的“三個代表”的要求。同時，環(huán)保執(zhí)法人員應切實增強了“四個意識”：一是環(huán)保基本國策意識。說話辦事首先要找準立足點，從環(huán)�；�本國策的角度，從實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度看問題，真正樹立生態(tài)平衡觀、環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展觀，而不能站在污染者的立場上，替污染者說話。二是嚴格執(zhí)法、依法行政意識。環(huán)境保護法是經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的最佳結合點；只有嚴格執(zhí)法，才能促進經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是執(zhí)法責任意識。執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員要對自己的執(zhí)法行為負責，發(fā)生了執(zhí)法過錯要承擔相應的法律責任。法律代表了最廣大人民群眾的最根本利益，嚴格執(zhí)法就是實現(xiàn)和維護最廣大人民群眾的最大利益，對法律負責就是對黨負責、對人民負責。因此，執(zhí)法人員既要增強責任意識，又要大膽執(zhí)法，嚴格執(zhí)法。四是服務意識。執(zhí)法的過程就是依法保護環(huán)境，實現(xiàn)廣大群眾根本利益的過程；只有嚴格執(zhí)法，依法行政，才能最大限度地保護人民的利益。嚴格環(huán)保執(zhí)法是促進企業(yè)調整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)節(jié)能、降耗、減污和科技進步的強制驅動器，這是最大的服務；如果不嚴格執(zhí)法，就是保護落后，實際上是害企業(yè)。

  周珂 李光軍 范麗

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